多元化經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的趨勢下，一些地方政府財(cái)政資金的缺乏和城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需求矛盾愈發(fā)明顯。比如在我國，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的融資渠道單一、問題多發(fā)，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)亦是發(fā)展緩慢。在此種背景之下，PPP (Public-Private-Partnerships)作為一種新型的投融資模式已經(jīng)得到了日益廣泛的應(yīng)用，因此對PPP項(xiàng)目各階段的法律風(fēng)險(xiǎn)防控，已經(jīng)成為我們一個(gè)較為迫切需要討論的話題了。

　　一、PPP項(xiàng)目準(zhǔn)備階段法律風(fēng)險(xiǎn)防控

　　(一) 謹(jǐn)慎選擇項(xiàng)目政府主體，防范政府風(fēng)險(xiǎn)

　　1.確保項(xiàng)目主體合法性

　　根據(jù)《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》、《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》，PPP模式下的特許經(jīng)營權(quán)必須經(jīng)縣級(jí)以上政府授權(quán)，由被授權(quán)的部門具體實(shí)施。實(shí)務(wù)操作過程中，在簽訂《項(xiàng)目合同》之前，社會(huì)資本方應(yīng)當(dāng)仔細(xì)查閱審核特許經(jīng)營權(quán)的授權(quán)文件，一般來說授權(quán)文件主要分為兩類：一類是縣級(jí)以上人民政府發(fā)布的規(guī)范性文件;另一類是縣級(jí)以上人民政府簽發(fā)的專項(xiàng)授權(quán)書。

　　2.選擇財(cái)政狀況好、負(fù)債水平低的政府主體

　　大多數(shù)PPP項(xiàng)目或者沒有收益來源，或者項(xiàng)目收益無法有效覆蓋項(xiàng)目投資本金及收益。對于這些非經(jīng)營性項(xiàng)目和準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目涉及的資金缺口很大程度上將依賴財(cái)政補(bǔ)貼。因此，對于社會(huì)資本方而言，應(yīng)對地方財(cái)政狀況予以實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)關(guān)注，選擇財(cái)政狀況好、負(fù)債水平低的政府主體進(jìn)行合作，從而有效降低投資風(fēng)險(xiǎn)。

　　3.考察政府融資平臺(tái)的運(yùn)作能力

　　發(fā)改委發(fā)布的《關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見》規(guī)定，行業(yè)運(yùn)營公司可以作為PPP項(xiàng)目的實(shí)施主體。且政府參股的PPP項(xiàng)目公司設(shè)立過程中，政府也極有可能通過原有的融資平臺(tái)公司注資。此外，不少存量項(xiàng)目的實(shí)施還可能會(huì)通過對原有平臺(tái)公司改制、社會(huì)資本增資入股的方式進(jìn)行。由此可見，在具體PPP項(xiàng)目實(shí)施過程中，融資平臺(tái)仍將是非常重要的一支力量。融資平臺(tái)的運(yùn)作能力仍應(yīng)作為項(xiàng)目投資決策過程中的重要考量因素。

　　4.重點(diǎn)關(guān)注政府領(lǐng)導(dǎo)班子的信用水平

　　社會(huì)資本方對以書記和市長為首的領(lǐng)導(dǎo)班子的執(zhí)政能力水平、信用水平、契約精神的考量是十分重要的。

　　(二)嚴(yán)格審查項(xiàng)目立項(xiàng)材料，確保項(xiàng)目合法性

　　1.人民代表大會(huì)決議

　　需要政府付費(fèi)、政府財(cái)政補(bǔ)貼的PPP項(xiàng)目，社會(huì)資本方應(yīng)當(dāng)要求政府方提供人民代表大會(huì)關(guān)于該項(xiàng)目預(yù)算的決議。

　　2.政府審定的項(xiàng)目實(shí)施方案

　　具備特許經(jīng)營項(xiàng)目實(shí)施方案，一方面確保了程序合法，另一方面，實(shí)施方案中體現(xiàn)了發(fā)改委、財(cái)政、城鄉(xiāng)規(guī)劃、國土、環(huán)保、水利等有關(guān)部門的綜合意見，有利于后續(xù)工作的協(xié)調(diào)開展。

　　3.物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政能力論證

　　物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政承受能力論證是十分合理而必要的，是對PPP項(xiàng)目投資風(fēng)險(xiǎn)的有力防控。

　　4.PPP項(xiàng)目目錄

　　在項(xiàng)目準(zhǔn)備期，社會(huì)資本方應(yīng)當(dāng)查閱各級(jí)財(cái)政部門、發(fā)改委公布的PPP項(xiàng)目目錄，以確保程序的合法性。

　　二、PPP項(xiàng)目采購階段法律風(fēng)險(xiǎn)防控

　　(一)選擇恰當(dāng)程序，確保中標(biāo)合法

　　1.使用者付費(fèi)的PPP項(xiàng)目采用非招標(biāo)采購方式，法律依據(jù)不足;

　　2.符合公開招標(biāo)條件，但擬采用公開招標(biāo)以外的其他方式采購的，應(yīng)當(dāng)辦理審批手續(xù);

　　3.不同采購方式的具體流程存在差異。

　　(二)以合同形式鎖定政府承諾，降低投資風(fēng)險(xiǎn)

　　1.限制競爭;

　　2.稅收優(yōu)惠條款;

　　3.財(cái)政補(bǔ)助及土地出讓等優(yōu)惠政策;

　　4.負(fù)責(zé)或協(xié)助獲取項(xiàng)目相關(guān)土地權(quán)利;

　　5.提供相關(guān)連接和配套設(shè)施。

　　(三)明確項(xiàng)目審批職責(zé)的分配及責(zé)任承擔(dān)

　　1.PPP項(xiàng)目審批職責(zé)的分配;

　　2.明確權(quán)責(zé)并設(shè)定違約責(zé)任。

　　(四)明晰項(xiàng)目公司投資人的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)方式及股權(quán)變更限制

　　1.項(xiàng)目公司投資人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)有限責(zé)任;

　　2.項(xiàng)目公司投資人股權(quán)變更限制。

　　三、PPP項(xiàng)目執(zhí)行階段法律風(fēng)險(xiǎn)防控

　　(一)拓寬融資渠道，降低融資風(fēng)險(xiǎn)

　　1.充分利用銀行貸款

　　農(nóng)業(yè)銀行下發(fā)《PPP項(xiàng)目信用業(yè)務(wù)指導(dǎo)意見》，發(fā)改委、國開行印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)開發(fā)性金融支持政府和社會(huì)資本合作有關(guān)工作的通知》。

　　2.用好項(xiàng)目收益權(quán)質(zhì)押融資

　　允許創(chuàng)新?lián)７绞?，通過排污權(quán)、收費(fèi)權(quán)、特許經(jīng)營權(quán)、購買服務(wù)協(xié)議項(xiàng)下權(quán)利質(zhì)押等方式，建立靈活有效的信用結(jié)構(gòu)，切實(shí)防范貸款風(fēng)險(xiǎn)。

　　3.積極爭取中央財(cái)政融資支持基金

　　對于重點(diǎn)領(lǐng)域項(xiàng)目，政府可以使用包括中央預(yù)算內(nèi)投資在內(nèi)的財(cái)政性資金，通過認(rèn)購基金份額等方式予以支持。

　　(二)做好合同管理，防范合同風(fēng)險(xiǎn)

　  1.項(xiàng)目合同

　　對于社會(huì)資本方來說，應(yīng)當(dāng)在項(xiàng)目合同中重點(diǎn)關(guān)注以下內(nèi)容：政府方的承諾，包括資金支持、融資擔(dān)保支持、最低需求量保護(hù)、通過使用者付費(fèi)方式獲取的回報(bào)分享機(jī)制;特許經(jīng)營權(quán)的內(nèi)容、期限和方式;政府、法律、融資、市場、技術(shù)等風(fēng)險(xiǎn)的分擔(dān)方式。

　　2.股東合同

　　項(xiàng)目公司的股東構(gòu)成一般較為復(fù)雜，可能包含融資主體、建造主體、運(yùn)營主體，還可能會(huì)有政府指定機(jī)構(gòu)參股。因此，股東合同的關(guān)鍵點(diǎn)在于股東出資等義務(wù)，以及不同類型的股東基于自身利益訴求享有的股東權(quán)利。

　　3.融資協(xié)議

　　融資協(xié)議的重點(diǎn)在于資金額度、用途限制以及資金回報(bào)、擔(dān)保等內(nèi)容。

　　(三)推行精細(xì)化管理，防范建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)

　　有效控制工期、質(zhì)量和成本從而化解建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)。

　　(四)合理運(yùn)用各種手段，防范市場運(yùn)作風(fēng)險(xiǎn)

　　1.價(jià)格動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制;

　　2.最低需求、最低價(jià)格風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)機(jī)制;

　　3.無法預(yù)料的技術(shù)發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)

　　四、PPP項(xiàng)目移交階段法律風(fēng)險(xiǎn)防控;

　　1.明確項(xiàng)目合作期限;

　　2.合作期限的變更;

　　3.項(xiàng)目合同的終止

　　(本文來自中天建設(shè)集團(tuán)律師事務(wù)部行政事務(wù)處主任王慧在2015年10月17日第一屆錢塘建筑論壇上的發(fā)言。有改動(dòng)。)(轉(zhuǎn)自武漢建協(xié)網(wǎng)）